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刘振伟:关于粮食安全的几个问题

作者:刘振伟

  我国的粮食安全,无近忧、有远虑,结构性矛盾长时期难以缓解,供需紧平衡长时期难以逆转,不稳定成为常态。要始终增强风险意识,如履薄冰,持之以恒,把粮食安全问题解决好。

  从短期看,我国粮食安全无忧。改革开放以来,我们改革政社合一的“人民公社”生产组织形式,实行家庭承包责任制,释放了农村生产力,短时间解决了城乡居民的温饱问题。党的十八大以来,各级政府加大投入,粮食综合生产能力不断提高,粮食连年丰收,连续五年稳定在6.5亿吨以上(1949年1.1亿吨),平均亩产381公斤,人均占有量470公斤(1949年209公斤),超过世界人均390公斤的水平。粮食库存消费比超过50%,口粮库存可以满足城乡居民至少一年的正常消费。加上品种进口调剂,粮食供给近期无忧。

  从长期看,我国粮食及主要农产品供给有远虑。今后若干年,按照14亿多人口、人均消费按“十三五”时期平均数匡算,我国主要农产品最低生产量为:粮食6.5亿吨以上,棉花600万吨以上,食用植物油7000万吨以上,食糖1500万吨以上,肉类9000万吨以上,水产品7000万吨以上,奶类4000万吨以上,水果2.8亿吨以上,禽蛋3100万吨以上。上述匡算,未考虑消费水平提升因素,是底线匡算。

  实现上述目标,并不轻松,有以下几个理由:

  一是,自2004年以来,我国农产品进出口贸易由顺差变为逆差。逆差逐步扩大,年际在500亿美元—700亿美元之间。我国目前是世界第二大农产品进口国,占世界农产品进口额的10%左右,是第五大出口国,占世界农产品出口额的5%左右。

  二是,自2007年以来,我国粮食等主要农产品进口逐步扩大,进口大于出口。粮食年际进口在1400万吨—2200万吨之间,大豆9000万吨左右,两项合计进口量超过95%的粮食自给率。棉花、油料、食糖、肉类、乳制品等主要农产品进口量增长速度较快,有的品种增幅较大。我国人均占有粮食低于发达国家人均600公斤水平,联合国粮农组织2016年将我国列为“粮食保障不稳定国家”。

  粮食安全涉及三个概念:一是口粮安全概念。我国城乡居民现在家庭年人均消费原粮127公斤,加上外出就餐,人均消费175公斤,全国每年需消费原粮2.5亿吨(国家粮油信息中心2019年数据为2.67亿吨)。我国谷物产量6.1亿吨,其中稻谷2亿多吨,小麦1亿多吨,两项合计产出高于口粮消费。2001年至2019年进口的粮食,稻谷和小麦合计占6%,主要是品种调剂,不是总量出了问题,我国口粮绝对安全。二是粮食安全概念。粮食消费包括口粮、饲料用粮、工业用粮及种子用粮。我国养殖产品年产量2亿多吨(肉类7759万吨、养殖水产品5079万吨、蛋3309万吨、奶3300万吨),需要消费原粮2.7亿吨(谷物1.9亿吨,70%为玉米,豆粕等折合大豆8000万吨);工业用粮1.6亿吨(深加工8800万吨、酒精2400万吨,淀粉4900万吨);种子用粮1000多万吨。口粮、饲料用粮、工业用粮、种子用粮再加上安全储备,缺口不小,这是远虑。三是食物安全概念。食物安全包括粮、肉、蛋、奶、瓜、果、蔬菜及食用林产品等,联合国粮农组织使用食物安全概念,是比较科学的。“三个安全”中,口粮安全是底线,粮食安全是基础,食物安全是高线,粮食安全了,食物安全才有保障。农产品有资源替代关系,从我国国情出发,今后需要高度关注的仍是粮食安全。

  三是,粮食生产的资源约束趋紧。我国农业资源偏紧,人均耕地1.52亩,不到世界人均3.38亩的50%,城镇化使农村优质耕地持续减少,质量等级较高的耕地仅占30%,水土流失面积大;人均淡水资源2100立方米,是世界平均水平的28%;信息化、工业化使农村青壮年劳动力持续流出;农业比较效益低导致农村资金持续流入城市,资金瓶颈约束多年来没有缓解。

  四是,粮食生产科技支撑能力亟待提升。我国稻谷、小麦、玉米亩产水平相当于发达国家的63%、65%、54%。2019年大豆亩产129公斤,为发达国家水平的52%。优质水稻、专用强筋弱筋小麦、高油高蛋白大豆等品种供给缺口大。科技创新及转化较慢,近些年突破性的大成果少,农业科技推广渠道不够畅通,农业科技进步贡献率低于发达国家20—30个百分点。农业机械化发展不均衡,水稻耕作为54%,农产品初加工为37.6%,丘陵山区农机化率更低。农业生产大量依赖化肥、农药投入,我国占全世界10%的耕地,使用了占25%的化肥和30%的农药,是典型的化肥、农药依赖型农业,化肥、农药利用率分别为33%和36%,提升空间大。秸秆、畜禽粪污、生活垃圾等有机废弃物年合计超过54亿吨,许多未能及时处理或有效利用,解决面源污染、促进绿色发展任重道远(发达国家很早就注意到化肥、农药过量使用的危害,立法限制化肥、农药使用,支持鼓励使用有机肥,有机肥生产已形成产业。有专家统计,美国有机肥使用占比46%,英国57%,德国60%,澳大利亚55%,日本76%)。

  五是,气候变化及国际贸易的不确定因素增加。全球气候变化导致自然灾害频繁发生,威胁粮食生产。新冠肺炎发展演变上的不确定性,使粮食国际贸易产业链、市场供应链的不确定因素增加,外部压力加大。

  六是,在粮食支持保护政策、主产区粮食调出补偿政策、粮食价格形成及调控机制、粮食收购、储备、流通、加工、减少损耗、制止浪费等方面,有很大的政策调整和完善空间,粮食法制体系不健全。

  鉴于此,需要立足于顶层设计,对粮食生产、收购储备、流通加工、质量安全、减少损耗、制止浪费、宏观调控、支持保护等作出调整,健全粮食安全制度体系,完善政策措施,为粮食安全提供坚实保障。

  一是坚持以习近平总书记的粮食安全观为指导。

  习近平总书记指出,“要把保障粮食安全放在突出位置,健全粮食安全制度体系,加快转变农业发展方式,在探索现代农业发展道路上创造更多经验。”“‘谁知盘中餐,粒粒皆辛苦。’尽管我国粮食生产连年丰收,对粮食安全还是始终要有危机意识,今年全球新冠肺炎疫情所带来的影响更是给我们敲响了警钟。”“对我们这样一个有着14亿人口的大国来说,农业基础地位任何时候都不能忽视和削弱,手中有粮、心中不慌在任何时候都是真理。这次新冠肺炎疫情如此严重,但我国社会始终保持稳定,粮食和重要农副产品稳定供给功不可没。”“十几亿人口要吃饭,这是我国最大的国情。良种在促进粮食增产方面具有十分关键的作用。要下决心把我国种业搞上去,抓紧培育具有自主知识产权的优良品种,从源头上保障国家粮食安全。”

  认真落实习近平总书记的粮食安全观,作为健全粮食安全法制体系和政策的指导思想。

  二是明确国家粮食安全战略。

  将“谷物基本自给,口粮绝对安全”的方针转化为法律规范,明确“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略,牢牢掌握粮食安全主动权。1996年,为了回应国际上“谁来养活中国”的舆论,我国政府发表了《中国的粮食问题》白皮书,确定粮食(含大豆、薯类)要达到不低于95%的自给率,进口不超过5%的警戒线,向全世界庄严承诺“中国人民有能力依靠自己的力量养活自己”。《国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020)》,亦按照这个自给率规划粮食生产消费。坚持95%的粮食自给率和5%的进口警戒线,有利于绷紧粮食生产这根弦,防止乐观自满,应当继续坚持。在工作上,要毫不动摇把主要农产品供给特别是粮食生产放在“三农”工作首位,作为“三农”工作的主线。在坚持不低于95%自给率的基础上,进口一些优质农产品,调剂国内余缺及品种结构,满足不同消费群体的需求,缓解资源约束压力。农产品进口量要适度,防止演变为过度依赖,防止挤压国内产业发展和农民收入增长。有观点认为“进口农产品就是进口土地和水资源”。资源替代是有前提条件的,如果将超大人口规模、国内产业发展、农民收入增长、进口依存度、进口集中度、市场供应链稳定性等因素综合权衡,问题和隐忧不少。在14亿人口的大国,吃饭问题走大开大合的路子,相当危险。日本等国不断降低粮食自给率的做法,是无奈之举,我们不应效仿。美国进口农产品数量比较大,是缘于地理、气候因素,种植结构单一,农产品品种少,进口是为满足多样化消费需求,但他们优势农产品出口量很大。美国的做法,我们无法借鉴。

  三是明确规范粮食生产扶持政策。

  粮食安全法律规范,应聚焦国家粮食安全战略,集成各种优惠政策和支持保护措施,千方百计调动粮食主产区和生产者积极性,千方百计提高种粮比较效益。

  第一,完善中央财政对粮食主产区均衡性财力转移支付、产粮大县奖励等政策,加大支持力度。

  第二,完善公共财政对农业基础设施建设、科研教育、技术推广、生态环境保护等方面的支持政策,建立稳定的投入增长机制。

  第三,提升农村金融、政策性农业保险及涉农信贷担保服务粮食产业的水平和效率。

  第四,出台新的支持扶持政策。建立粮食生产风险基金,从粮食加工、流通、消费等环节筹措,取之于粮,用之于粮;对主产区发展粮食产业化给予扶持,支持发展“粮头食尾”“农头工尾”精深加工;加大对专业大户、家庭农场、农民专业合作社等生产经营主体生产粮食补贴力度,取消“大锅饭”式的耕地种植补贴;扶持农业社会化服务组织发展,包括农技服务、农资供应服务、农机服务组织等;建立省际间粮食产销利益调节补偿机制。

  第五,规范土地出让收入收益50%用于乡村振兴的要求,增量投入首先保证粮食生产。

  四是明确藏粮于地、藏粮于技和藏粮于库的有机协调机制。

  藏粮于地、藏粮于技、藏粮于库有机协调,可以防止生产大起大落,减少粮食周期性波动。

  藏粮于地。确保18.65亿亩耕地、15.46亿亩永久性基本农田、10亿亩高标准农田、16.5亿亩粮食种植面积不减少,遏制占多补少、占优补劣、占水田补旱地等违法违规行为;实施耕地质量保护提升行动,加大农田水利设施建设力度,将提升耕地质量等级、增加有效灌溉面积纳入“十四五”国民经济和社会发展规划,作为约束性指标监督考核;将全国61080万亩建设用地总规模作为约束性指标,不能突破。

  藏粮于技。创新粮食优良品种培育技术、栽培技术、产后加工技术、减少损耗浪费技术,推进粮食高产、优质、高效、生态和质量安全。

  藏粮于库。深化粮食储备制度改革,建立国家粮食安全储备、企业经营性周转储备、农户自储等多元化多层次粮食储备体系;划定国家粮食储备安全底线,对储备品种、规模、地区布局统筹规划,压缩经营性周转储备,鼓励地方和大中型粮食企业增加经营性周转;明确产区储备与销区储备的功能定位,减轻主产区粮食储备财力负担。

  五是明确粮食安全保障调控机制。

  粮食是关系国计民生的特殊商品,具有准公共产品属性,不能完全市场化。粮食生产受市场、自然风险双重影响,产出波动大。鉴于粮食生产的两大特征,不能多了就放,少了就统,需要建立一以贯之的稳定性政策。在产出环节,完善政府的宏观调控机制,构建价格形成与生产成本、农民收入增长挂钩机制;在产后环节,完善粮食收购、加工、流通、市场预警、信息发布和应急保障制度;在进出口环节,统筹粮食产、供、销、储、进出口调控制度,国内生产与国际贸易有机协调联动,防止逆向操作。

  六是明确减少粮食损耗、制止浪费的法律规范。

  我国粮食在收获、运输、储存、销售、加工环节的损耗浪费率超过10%(收获环节损耗3%,加工储藏环节损耗浪费5%,餐饮环节浪费3%;中国农科院专家通过典型调查,估计肉类损耗浪费9%、蛋类3%、鲜奶及加工9%、蔬菜30%、水果16%;联合国粮农组织测算,全球从收获到消费的各环节,食物损耗浪费至少14%,不发达国家为20%)。按照6.5亿吨的粮食产量,10%的损耗浪费率,我国粮食总损耗浪费在6500万吨以上,如果将各环节的总损耗浪费率降至5%以下,每年可节约粮食3700万吨以上,相当于一个粮食大省产量。

  减少粮食损耗制止浪费,重点考虑三个层次问题:首先,加强宣传引导和道德教育,营造节约粮食光荣、浪费粮食可耻的社会氛围,倡导文明、合理、节俭的消费方式,反对和抵制讲排场、摆阔气的奢侈浪费陋习。其次,加强科技创新和先进技术推广应用。通过改进收获技术、储藏技术、加工技术等(小麦人工收割损失率为10%,机械收割损失率为3%),减少技术性、物理性损耗。在餐饮环节,推进制作标准化及规范化管理等。第三,着眼收获、储藏、流通、加工、餐饮多环节,五管齐下,全方位切入,从制度上约束。宣传引导、科技创新、制度约束全面推进,环环相扣,循序渐进减少粮食损耗,制止浪费,把习近平总书记的重要批示精神全面落到实处。

  七是明确粮食安全保障责任,压实粮食安全省(市)长负责制。

  分清中央和地方的粮食安全保障责任,不把粮食安全保障责任全压在中央;分清主产区粮食供给和销区消费补偿责任,不把粮食安全责任全压在主产区,销区不能无限度、无底线依赖主产区,也要千方百计增加粮食产出能力,产出能力满足不了需求的,可考虑按照调入量对主产区进行资金补偿;我国有党管农村工作的传统,县级党委、政府抓乡村振兴特别是粮食生产,是重中之重,首要之责,努力形成中央和地方、主产区和销区、政府和农民合力共保粮食安全格局。

  早在新中国成立前夕,国外就有人预言,中国解决不了人民的吃饭问题,历史已宣告这个预言的彻底破产。进入新时代,中国人民也一定有能力推进粮食产业高质量发展,从吃饱向吃好、吃放心转变,不仅解决自己的粮食安全问题,也为世界粮食安全做出贡献!要做到这一点,就是任何时候都不能放松粮食生产。

  作者:十三届全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员刘振伟

  来源:中国农村网

(编辑:刘鹤)